两会提案：完善农村土地制度 促进统筹城乡发展

四川在线  2011-01-19 10:53

[摘要] 当前，我省正处于推进统筹城乡发展的关键阶段。实际工作中，成都、自贡(微博)等地在这方面进行了许多有益的探索和改革，并取得了实效。但随着统筹城乡的不断推进，仍然存在较多问题亟需完善：

当前，我省正处于推进统筹城乡发展的关键阶段。实际工作中，成都、自贡(微博)等地在这方面进行了许多有益的探索和改革，并取得了实效。但随着统筹城乡的不断推进，仍然存在较多问题亟需完善：

1、集体土地 权权能不完整

农村集体土地只有在乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅这三类用途时可以使用农民集体建设用地。否则必须事先被征用为国有土地后，方能由政府代表国家出让并进行工业、商业的项目开发。同时集体土地不得用于抵押，导致农村和农民的资金瓶颈问题无法得到解决；另一方面，集体土地 权主体缺位和错位问题并存。在我省较多地区，村民委员会、村民小组、甚至社员都在行使权力，方式五花八门，使农村土地权利主体归属不清晰，交易主体混乱。

2、宅基地和土地承包经营权的规定影响了统筹城乡发展中农地保障功能的实现

农村宅基地按规定为集体 ，村民无偿无限期使用，一户一宅，不能流转。农村宅基地和住房没有合法流通渠道，农民的资产无法资本化和流转过程中的效益 化；另一方面，土地承包经营权也不能有效流转。同时，省内一些试点地区通过村民大会决议规定可对承包地进行适度调整，但之后又通过决议规定不再进行调整，“生不增、死不减”，以确保土地承包经营权长久不变。

当前，我省农业人口转移数量逐步增大，转移到城市的农民对土地的依赖性大为减少，土地为他们提供的生存保障功能实际上难以实现。一定比例的农民已经进城定居并购置了房产，其在农村的房屋已经闲置、承包土地也抛荒，如果一律禁止农民处分宅基地及房屋和承包地，将会造成土地资源的长期空闲和极大的浪费。另外，这也产生了人人分地，户户有田的局面，不利于土地集中，不利于将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农村中来，也不利于节省成本和开支。

3、农村不动产登记制度不完善

在实践工作中，我省农村不动产的登记有的在乡镇政府，有的在村相关部门，并且没有统一的登记程序。在一些偏远山区就没有实行登记。使产权权属不明，界限不清，流转受限，私下交易现象时有发生，交易安全性极低。

4、农地征收征用仍有不合理、不透明之处

征收征用农民集体 土地时，“公共利益”标准认定模糊；在一些地区，补偿范围 定为与被征收土地有直接联系的经济损失的适当补偿，与被征收土地有间接联系以及因而延伸的附带损失如土地承包经营权损失、安置费、社会保障费等均没列入补偿范围；补偿标准规定不合理,普遍偏低,补偿标准在同一个城市、同一个区县甚至同一个乡、村组都会有所不同；整个征收征用过程缺乏公开性和群众性。

建议：

1、完善农村土地的物权权能

明晰、确认、扩大农村土地 权的物权权能（占有、使用、 、处分）；建议建立农村集体土地和城市国有土地双向流转机制，形成公平的市场竞争机制。

2、关于农村建设用地

对于农村集体建设用地的使用权范围，除了乡镇企业用地、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地等几种法定用途外，建议还可用于旅业服务、旅游、酒店等范围。在此基础上，建议建立统一的土地交易市场，实现同一市场中农村和城市两种不同类型建设用地使用权交易的同地、同权。价格应参照国有建设用地使用权的出让方式，通过公开、集中竞价的程序形成，并实行 保护价。出让期限建议与国有土地相同，出让金在扣除一定比例的公共设施和公益事业建设配套费及耕保基金后应归集体经济组织 ，用于集体经济组织的再生产。

另一方面，建议通过拆院并院、农村集体建设用地减少与城市建设用地增加挂钩、土地整理等方式，不断扩大集体建设用地的来源，为农村集体建设用地的交易提供资源保障。

3、创新农用地流转制度

支持采取转包、出租、互换、转让等方式进行土地承包权的流转，鼓励农户以土地承包权创建股份合作社，实现规模化流转，并积极探索土地承包权的有效抵押问题。政府也应搭建各种平台积极推动农用地流转。

加强对村民宅基地使用权进行确权登记的工作。建议对超出一定面积数的则应确权给集体经济组织。在确权颁证基础上，可考虑通过农民宅基地换住房、换社保等手段逐步推进宅基地的有偿使用制度。

4、建立城乡统一的房屋产权流转制度

建议农村集体土地上的房屋产权流转可以通过转让（包括买卖、赠与）、抵押、合资等方式进行。而对于转让宅基地上的房屋则应持有集体经济组织同意转让的证明材料，受让人必须为本村集体经济组织成员。

5、完善登记制度

对农村土地、房屋应设立一个统一专门的登记机构。在登记审查方面。建议应作实质审查，其范围应包括：不动产的名称、性质、位置和边界，权利人的身份证、权利人所享有的权利内容，标的物取得的时间、原因、价金以及物上是否有担保等。必要时登记机关应实地查看。与此相配套，可赋予登记机关一定的 强制检查执法权

6、改革征地制度

严格控制征地范围。建议制定“公共利益征地否定式目录”，并明确以盈利性目的用地不得征用，而只能以市场的方式取得；征占补偿方面，建议实行分类征占补偿办法，即：对纯公益性项目用地(如无经济 的城市道路、绿地、水库等),仍由国家统征后拨付,但应提高征地补偿标准。对准公益性项目用地(如有 的高速公路、各类商品市场、污水处理厂等),除了提高征地补偿标准,还应建立合理的利益分享机制，让农民分享所征土地的 (如高速公路建设公司股权分红等)。